承包合同被否，疑似地方政府与民争利
来源：天涯 編輯：西彦
因经营不善效益不好，为了盘活地方政府的小水电站资产，2002年，惠州市龙门县永汉镇人民政府决定，通过招商引资和公开招标的办法，将其属下的东叶冚、低冚、锦城、三坑河等4家小水电站，发包给社会人士承包经营管理。18年来双方合作愉快，社会、经济效益取得双赢。
但是，在2020年底，永汉镇政府却出尔反尔，向4家电站的经营者发出了终止经营承包的通知，并以“租赁合同纠纷”为由向龙门县法院起诉了当前电站的经营者，要求解除合同，归还电站。
收回电站理由能否成立？
2021年2月4日，龙门县人民法院对案件进行了审理。
发包方永汉镇政府诉称，镇政府发包的东叶冚、低冚、锦城、三坑河等电站，其性质为国有资产，发包时与承包方签订的《电站承包经营、改造合同》没有向上级部门报备，且存在违规低价长租、对外承包期限超过20年等情况，造成了国有资产的流失，因此，请求法院判决解除合同（庭审时变更诉讼请求为租赁合同超过20年部分无效）。
针对发包方律师提出的几点理由，几位承包方的律师逐一进行了反驳。
首先，关于电站的承包程序是否合法问题。
据悉，东叶冚、低冚、锦城、三坑河等电站，在2002年期间，分别与永汉镇政府签订了《东叶冚电站承包经营、改造合同》、《永汉镇低冚电站承包经营、改造合同》、《锦城电站承包合同》等合同，合同约定的承包经营时间在50-60年不等。
当年，永汉镇政府在决定通过招商引资和招标的办法，将下属经营不善的水电站发包出去之前，还经过了党政班子的研究、经过了镇十四届人民代表大会第三次会议的审议通过；所签订的合同，有的经过了永汉镇法律服务所的见证，有的经过了龙门县公证处的见证。
由此可见，电站承包合同程序合法，过程也是公开透明的操作。
第二，镇政府指责违规低价，涉嫌国资流失的观点，纯属凭空捏造，罔顾事实。
永汉镇政府提出的国资流失一说，并没有事实与法律的依据。
2002年，永汉镇政府提出将下属小水电站的经营权发包出去的前提，就是依靠民间资本挖潜力，提效益，增加集体经济收入。
事实上也做到了这一点。
以低冚电站为例，承包款每年按160万度电折算成现金缴纳。而这个承包款160万度电是低冚电站过去三年的年均发电总量。换句话说，电站承包出去后，政府甩掉了企业的管理负担、人工费用、设备折旧维护费用等成本，还收到了与电站过去相同产值的净利润，显然这笔买卖是十分划算的。
而承包方，要想获得收益，只能通过升级改造，在挖掘潜力上下功夫。因此，在所有与镇政府签订的承包经营合同中，都约定承包者必须对旧电站投入资金进行改造。承包方在接手后，也按照合同约定，投入了数百万甚至过千万的资金对破旧的电站进行了改造和重建。
低冚电站接手后，投入了1000多万进行改造，年平均发电量为350万度，扣除上缴政府的160万度电后，比承包前增加190万度，折成现金实际年收入电费为79.8万元，再扣除员工工资、上缴政府管理费、维修费等，承包方每年获得的实际收入不过24万元，相反，永汉镇政府每年却获得的固定收益为67.2万。
由此可见，低价发包，国资流失的说法就是罔顾事实的凭空捏造。
第三，镇政府所称的长租超过20年无效的问题更是荒唐可笑，没有法律依据。
承包方的辩护律师认为，永汉镇政府与投资者签订的合同，性质系承包、经营投资合同，并非租赁合同，永汉镇政府以此为理由起诉承包经营者，属于引用法律错误。
从东叶冚、低冚、锦城、三坑河等几间电站的实际情况来看，在获得上述电站的经营管理权之后，承包方实行自主经营、独立核算、自负盈亏，向永汉镇政府缴纳的也是承包款，而非电站的使用和支付租金。由此可见，上述电站的承包方与镇政府签订的合同，实际属于投资承包合同。
政府滥诉行为已涉嫌违法行政
在咨询龙门县水电行业协会会员对该案件的意见时，相关会员提出了三点看法。
首先，在2000年至2003年期间，龙门县各乡镇（场）与广东省其他市、县一样，依据1999年9月29日通过的《中共广东省委关于国企改革和发展的意见》（下称“《意见》”），贯彻党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》精神，对县级国有企业和乡镇(场)集体经济体(集体企业)进行体制改革。《意见》第二条第二款明确表示：调整国有经济布局，加大企业改组力度，加强对中小企业的指导和服务……促进中小企业不断发展壮大；继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售等各种形式放开搞活小企业。也就是说，龙门县当年小水电的承包处理有政策支持，并无不当。
其次，当时龙门县各乡镇(场)的小水电站，绝大部分都是上个世纪七八十年代用老工艺建设的厂房，设备、机组、水库、大坝、引水渠等设备、设施残旧。按照国家对小水电站机组、设备的相关规定，已经快到淘汰、更新改造期了。当时，这些小水电站安全生产管理风险逐年增大，加上在职员工多，生产发电率严重不足，长期处于亏损状态，各乡镇（场）又拿不出资金对所属水电站企业进行更新改造工作。面临的种种困境和现实问题，已经到了非进行企业体制改革不可的关键时期，因此，当时龙门县的30多座的小水电站，才选择了和其他行业企业一样的改制办法，采用了承包经营或出售处理的办法盘活重整了企业资产。
第三，龙门县永汉镇的小水电站承包的条件本身就较为苛刻，如果是20年期限的租赁合同，连投资本金都难以收回，当时根本就不会有投资者参与进来，在符合当时的历史条件和现实情况，并受到国家政策支持鼓励的前提下，才设置了较长时间的承包经营、改造合同。也只有这样，才能让承包者进行妥善管理和增加投资改造电站，从而实现挖掘潜力，提升经济效益，增加集体经济收入的目的。
故此，龙门县各乡镇（场）根据法律、国家政策以及当时的现实情况，对其下属集体企业承包经营的期限，设置50-60年的承包期并无不妥。
以永汉镇锦城电站50年经营权的公开招标拍卖为例，镇政府一次性收取了803万元“承包款”，其本质是对该企业50年经营权附加条件的“转让”行为，而非财产租赁关系。
锦城电站的承包人，正是基于50年的长远规划，才会投入大量资金对原电站的机房、线路、引水渠、前池、发电机组等设施、设备进行更新换代，该电站的改造工作，直到2020年底才得以完成。而当初与政府签订承包合同的经营者，多年来也因为操劳过度，在电站改造工作完成的当年，因病去世。
从多个角度可以看出，永汉镇政府与电站的承包经营者签订的是“承包、改造合同”。但是，镇政府现在为了收回电站，却引用了《合同法》中租赁期限不得超过20年的规定来界定“承包合同”，明显是张冠李戴的滥诉与违法行政的荒唐行为。
承包方的辩护律师认为，永汉镇人民政府的这一行为涉嫌违法行政，故意错误地将“承包经营”偷换概念，以“租赁合同纠纷”的名义认定所签协议超过20年部分无效，并起诉至法院，地方政府的滥诉行为与国家推行全面依法治国的理念格格不入。
记者观察：叫停合法经营电站有悖依法治国精神
在本案中，永汉镇政府在2020年12月3日，单方面向20年前的承包经营者们发出《关于终止永汉镇某某电站经营承包的通知书》，并限定被通知的企业负责人“在收到本通知之日起1个月内搬离”，这样的通知书，显然并不合法有效，在中国全面推进依法治国的大背景下，显得格外的不合时宜。
事实上，炮制出“搬离通知书”的背景，是龙门县财政局一份《关于水电站违规租赁问题的整改通知》（农财资[2020]35号），这份《通知》称：广东省第三巡视组到龙门进行检查发现，龙门县部分乡镇水电站存在出租手续不完善、违规低价长租、对外承包期限超过20年并一次性低价收取几十年承包款的情况。涉嫌变相转让部分国有资产，造成国有资产流失问题。并要求各乡镇（场）“马上废止合同”。
一电站承包者表示，如此的霸道表述，也能在政府职能部门的文件里出现，让人震惊和寒心。
按理，作为地方政府和有关部门人员，面对上级巡视组提供的线索或者发现的问题，完全可以启动调查，多方走访，实事求是，依法依规地进行尽职调查，而后再出具调查结论向上级作出情况说明。
相反，龙门县和永汉镇两级政府却在没有厘清基本事实的前提下，以惠州市公共资源交易中心龙门分中心2020年10月13日[关于配合整改14座镇属水电站存在违规低价长租情况的函]、龙门县财政局农财资(2020) 35号[关于水电站违规租赁问题的整改通知]和（龙财[2018]19号）《关于印龙门县财政局关于行政事业单位国有资产使用管理暂行办法的通知》为依据，起诉2002年签订的承包合同违法，这明显与事实不符。
如前文所述，本案中的承包经营者是通过招商引资和公开招标的方式取得经营权，没有低价取得电站，签订的是承包、改造合同而非租赁合同，因此，也就没有造成国资流失。
相反，地方政府在没有增加一分钱投入的情况下，利用民营资本充分地调动了经营者的积极性，有效地盘活了资产，增加了集体经济的收益。
20年前，那些电站破旧和效益低下，即便是公开招标也没有多少人愿意接盘。20年后，在民间资本的投入改造过后，发电量翻倍了。20年过去了，电价涨了快一倍，效益更好了。这个时候，当初被地方政府当包袱甩开的电站突然就成了优质资产，突然就成了国有资产的流失了。
如果一个县级地方政府部门，出台了一些地方性行政规范性文件，就可以否定具有法律效力的合同，可以否定往届政府依法依规签订的协议，那么请问：
我们的政府公信力到底被置于何地？
我们国家的法治建设和法治文明是不是就成了一句空话？
我们的政府又拿什么来取信于民？
我们的营商环境，会不会让更多的、其他的投资者闻之色变？
严格来说，永汉镇政府在没有任何有效证据和法律依据的前提下，发起的诉讼，其内在的逻辑就是一种野蛮行为：那就是“我比法大”。
其本质就是违法行政，与民争利。
2020年，中共中央、国务院出台了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。《意见》提出：大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得与政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。因违毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。
目前，龙门县存在类似情况的小水电站近30家，永汉镇人民政府的行为在当地水电企业中间引起了群体性恐慌，他们的担心在于：自己合法投资经营的企业，也许在某一天突然被非法抢夺。
在刚刚结束不久的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记告诫各级领导干部要带头尊崇法治、敬畏法律，依法行政根本目的就是要依法保障人民权益、反映人民愿望、增进人民福祉；让人民有幸福感和和安全感。
但是，永汉镇政府的一纸《通知》，就让合法的经营者限期搬离、并起诉至法院的事件，显然与中国全面推进依法治国的方向在背道而驰！
近日，中共中央下发了《法治社会建设实施纲要(2020~2025年)》。《纲要》提出，法治社会建设尤其迫切，坚持法治国家、法治政府、法治社会要一体建设是全面依法治国的重要原则。如果将三者的历史进程加以比较，就更不难发现，法制社会建设的任务尤其迫切。
从龙门县永汉镇人民政府和相关部门的所做作为及法律意识浅薄的情况来看，《纲要》提出的法治国家、法治政府、法治社会的建设，都不是一蹴而就的，它需要人们持之以恒地推进，也让我们清晰地认识到，法治社会建设的任务艰巨，任重而道远。
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